讓焚化爐化為發展新機遇

(原載於 信報　2008-02-12 第13頁)

2003年，由當時的政務司司長曾蔭權擔任主席的可持續發展委員會宣告成立。不久後在一次會議上，負責環境事務的廖秀冬局長情詞懇切地表示垃圾堆填區將於十年內爆滿，希望委員會趕緊制訂固體廢物管理的可持續發展策略。委員會接納了建議，並由筆者負責召集一個專家支援小組，讓公眾通過新形式的互動參與制訂策略。

 

經過支援小組內一眾專家的努力，兩年後委員會向政府提交了管理固體廢物的全方位策略，涵蓋了源頭減廢、回收再用、焚化減量與堆填的具體目標。轉眼間又過了三年，環境局終於在上月底公佈了建設焚化爐的初步選址報告，表示尚要多花兩年時間在石鼓洲與屯門曾咀兩者進行環評和工程研究，焚化爐最快可在2014年落成。

 

其實早於2005年，專家支援小組在制訂可持績發展策略的過程中，已經取得當時大多數持份者同意把高温燃燒發電的焚化設施列入整體管理策略。況且，只要採用先進技術，興建一個安全、美觀、符合嚴格環保標準的焚化爐絕非難事。究竟是什麼原因使港府高層把這項目一直視為燙手山芋？

NIMBY 成為政府大忌

直接原因只有一個：政府一直害怕處理「別放在我家後園」症候群 (NIMBY – Not In My BackYard Syndrome)，擔心焚化爐落戶的地區有極大反響。背後根源有三：政府一直沒有在政策認受性、公平性、和爭取市民信任三方面着力，以致把一個符合公眾利益的工程項目，一拖再拖。

 

香港中文大學環境政策及資源管理中心去年進行了一個詳盡的研究，分析了焚化爐、堆填區及污水廠等不受當地社區歡迎的設施所面對的選址困難。這些設施的特點是它們均被認定符合公眾利益，為社會發展所必需，但在它們選址落戶之處卻為當地社區帶來負面的環境、經濟或社會影響。這種矛盾在全球越來越普遍，令這些「露露」設施 (LULU – Locally Unwanted Land Use) 選址成為各國政府的大難題。

 

在七、八十年代，多數政府對「別放在我家後園」症候群嗤之以鼻，認定是個別社羣自私自利、不顧大局的表現。但從九十年代開始，這種取態發生變化，「別放在我家後園」症候群往往發揮了正面作用，凸顯了公共政策向弱勢社羣轉移風險的不公義，促使政府重新審視相關項目的合理性，從而推動可持續生產模式、有助提升公民意識和改善公眾參與政策制訂的程序。因此歐美多國政府揚棄了過去技術官僚、只重硬件論證的決策模式，改為強調賦權社區、伙伴參與的自願選址模式。

就以本案例而言，政府的首要職責是致力為興建焚化爐的政策取得無可置疑的認受性。由於焚化處理只是廢物處理的第三項優先環節，港府應向公眾證明它在源頭減廢和回收再用首兩個環節已經全力以赴、無懈可擊。顯然，環境局必須加速落實生產者責任制、家居廢物收費、限制可回收產品傾入堆填區等措施，顯示減無可減的決心，才能說服市民興建焚化爐是「必要之惡」，立於不敗的道德高地。

 

專業支援與公平補償

政府必須克服的第二道難關是建立一套讓市民信任的機制，坦誠接受居民作為共同決策的伙伴。一個設施所導致的風險對於專家來說是客觀、可計算的，但對於居民來說是主觀的判斷 ─ 對主事當局是否信任就變成關鍵因素。政府不能再沿用過往聘請「顧問公司」閉門研究的模式，最終必須賦予居民獨立的專業支援，使居民從選址、設計、興建到運作的整全過程均參與監管，從互動中建立信任。

 

政府的第三道難關是讓受焚化爐負面影響的地區得到公平待遇。例如加拿大阿爾伯特省天鵝山的一個廢物設施，由於當局提供一系列補償措施，振興當地疲弱的經濟，所以獲得當地八成居民支持而順利興建。環境局必須突破過往的僵化政策，尋求跨部門、全方位的配套措施以符合地區的發展需要。只要把眼光放遠，把興建焚化爐視為建設可持續社區的一個契機，投放的資源便不會白廢。最近路政署就興建中九龍幹線而重新在油麻地區展開公眾參與社區規劃的活動，便是工程師採納新思維的良好例証。

若果政府能夠闖過這三關，建成焚化爐之餘更足以開拓三個方向的發展機遇：建立整全配套的可持續管理固體廢物策略；開拓一套以專業支援為基礎的公眾參與模式；和樹立公平發展可持續社區的新路向。這些發展機遇的價值遠遠超於一個焚化爐工程的經濟效益。

 

市民的期待不在於2014年焚化爐落成啓用，而是曾蔭權政府破除親疏有別，以新思維開拓發展機遇的政治决心。